چرا درآمدهای مالیاتی ایران رشد نکرده است؟ به رغم آنکه در دو دهه گذشته برای افزایش این درآمد تلاشهای بسیاری شده است، این موضوع یک معماست که چرا تلاشها به خصوص در حوزه مالیات بر ارزش افزوده که امروز 30 درصد از درآمدهای مالیاتی را به خود اختصاص داده، نتیجه نداده است؟ مالیات بر ارزش افزوده کجا خرج شده است؟ اینها سؤالاتی است که در یک پژوهش انجام شده توسط بازوی پژوهشی مجلس به آنها پاسخ داده شده است.
نتایج این تحقیق نشان میدهد سه ریشه اصلی برای عدم موفقیت در افزایش درآمدهای مالیاتی وجود دارد. اول آنکه در سالهای 1384 تا 1388، پنج درصد از ارزش نفت تولیدی به عنوان مالیات عملکرد شرکت نفت محسوب میشد؛ درحالی که بعد از آن، نفت دیگر بر درآمدهای مالیاتی تأثیری نداشت. دومین ریشه به قیمتگذاری دستوری برمی گردد که بعضی از پایهها را به شکل جدی مختل کرده است. به طور مشخص، تثبیت نرخ ارز رسمی، مالیات بر واردات و ارزش افزوده آن کاهش یافته است. در نهایت در اواسط دهه 1390، معافیتهای گستردهای به شرکتها داده شد که در عرض چهار سال، درآمد مالیات بر شرکتهای غیردولتی را به نصف کاهش داد.
پایههای مالیاتی
بررسی پایههای مالیاتی در ایران منبع درآمدهای مالیاتی را نشان میدهد و از سوی دیگر میزان افزایش و کاهش آن را نیز منعکس میکند. بخشی از گزارش پیش رو به این موضوع اختصاص یافته است.
مالیات بر درآمد شرکتهای دولتی: در سالهای 1384 تا1388، پنج درصد از ارزش نفت تولیدی به عنوان مالیات شرکت ملی نفت لحاظ میشد که حدوداً نیمی از مالیات شرکتهای دولتی را تشکیل میداد. همچنین، واگذاریها و زیاندهی شرکتهای دولتی باعث شده است درآمدهای این پایه کاهش پیدا کند.
مالیات بر درآمد شرکتهای غیردولتی: در دو دهه اخیر، هم بخش غیردولتی بیشتر رونق گرفته، هم درآمد صادرات مواد خام و نیمهخام مشمول مالیات شده و هم اطلاعات شرکتها شفافتر شده است. بنابراین در مجموع، روند درآمدهای این پایه صعودی بوده است. بااینحال، از اواسط دهه 1390 با گسترش معافیتها، درآمدها در یک مقطع کاهش یافتهاست. در این بین، معافیتهای مدتدار ماده (132) قانون مالیاتهای مستقیم، معافیت مشارکت در تولید ماده (138 مکرر) این قانون و معافیت شرکت سرمایهگذار با تجدید ارزیابی شرکت سرمایهپذیر بیشترین تأثیر را داشتهاند.
مالیات بر حقوق کارکنان بخش عمومی: در دو دهه اخیر، درآمدهای این پایه کمابیش ثابت بوده است. البته، در حوالی سال 1395 مقدارهای بالاتری را ثبت کرده است.
مالیات بر حقوق کارکنان بخشخصوصی: از دو دهه پیش، درآمدهای این پایه با تولید ناخالص داخلی ثابت بیش از سه برابر شده است. بهطور مشخص، در دو سال آخر، مالیات بر مجموع درآمد حقوق این پایه را افزایش داده است.
مالیات بر درآمد مشاغل: در دو دهه اخیر، درآمدهای این پایه چندان تغییر نکرده است. البته، در همهگیری کووید، درآمدها کاهش داشته است. همچنین، در دو سال اخیر، سازمان مالیاتی از دادههای فروش دستگاههای کارتخوان استفاده کرده و با این کار، درآمدها را افزایش داده است.
مالیات بر درآمد اجاره: این پایه دو مقطع را تجربه کرده است. تا پیش از سال 1395 اجارهبها را ممیز تشخیص میداد؛ اما از این سال، این کار بر مبنای جدول املاک مشابه انجام میشد. در نتیجه، در این مقطع، درآمدها بهطور متوسط نزدیک به ۴۰ درصد افزایش پیدا کرد.
مالیات بر نقلو انتقال سهام: جهش بورس در سال 1399 درآمدهای مالیاتی زیادی را نصیب دولت کرد. بجز این، در بقیه سالها، این پایه کمابیش ثابت مانده است.
مالیات بر نقل و انتقال املاک: بیش از همه، درآمدهای این پایه به قیمت زمین بستگی دارد. از حوالی سال 1397 زمین بهطور نسبی گرانتر شد و درآمدهای این پایه را هم افزایش داد.
مالیات بر نقل و انتقال سرقفلی: در سال 1380 نرخهای این مالیات از 4 و 8 درصد، به 2 درصد رسید. به همین دلیل، طی چهار سال، درآمدها به نزدیک یک سوم کاهش یافت. از آن زمان، درآمدها تقریباً ثابت مانده است.
مالیات بر ارث: قانون این پایه در سال 1395 اصلاح شد. از آن زمان، درآمدهای این پایه به کمتر از نصف کاهش پیدا کرد.
حق تمبر و اوراق بهادار: با فرض تولید ثابت، درآمدهای این پایه با شیب تندی سقوط کرده و در عرض دو دهه، تقریباً یک دهم شده است. این موضوع دو ریشه دارد. یک، نرخهای قانونی حق تمبر کاهش پیدا کرده است. دو، برای دستهای از مالیاتها، عددهای تومانی ثابت بوده که در گذر زمان، ارزش واقعی آنها بسیار ناچیز شده است.
مالیات بر واردات: در این دو دهه، با تولید معادل سال 1403 درآمدهای این پایه نزدیک به ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است. بیش از همه، این پایه از نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی تأثیر میپذیرد.
مالیات بر ارزشافزوده: این پایه از سال 1387 اجرایی شد و با افزایش نرخها، درآمدهای آن از صفر به بیش از 350 هزار میلیارد تومان رسید. در این فرآیند، فراخوانی مؤدیهای بیشتر تأثیر محدودتری در افزایش درآمدها داشته است.
علاوه بر این، از حوالی سال 1396 در عرض سه سال، درآمدها 34 درصد کاهش پیدا کرد. این کاهش چهار ریشه دارد. در این بازه، یک: در سازمان مالیاتی، معاونتهای مالیاتهای مستقیم و مالیات بر ارزشافزوده ادغام شدند. دو: ارز4200 تومانی بهعنوان نرخ مبنای محاسبه مالیات بر ارزشافزوده واردات قرار گرفت. سه: سهم دولت از مالیات به 5 درصد کاهش پیدا کرد و چهار: با شرایط سخت اقتصادی، مصرف کالاهای معاف از مالیات بیشتر شد.
مالیات بر فروش فرآوردههای نفتی: درآمدهای این پایه بسیار پرنوسان بوده؛ اما کاملاً تابع قیمت بنزین و تقریباً از مصرف آن مستقل است.
مالیات بر نقل و انتقال خودرو: از سال 1401 خودروهای نو مشمول مالیات شدند، فرآیندها سامانهای شد و نرخ مالیات خودروهای وارداتی افزایش پیدا کرد. بنابراین، درآمدهای این پایه بیشتر شد.
مالیات بر شمارهگذاری خودرو: در بازه سالهای 1397 تا 1401 واردات خودرو ممنوع بود که درآمدهای این پایه را کاهش داد.
مالیات بر فروش سیگار: در دو دهه گذشته، روند درآمدهای این پایه صعودی بوده است. بهطور مشخص، از سال 1400 با افزایش نرخها، درآمدها افزایش پیدا کرده است.
مالیات بر مصرف سیگار: این مالیات در قانونهای برنامه اضافه شده و در دو سال آخر، درآمدهای آن نزدیک به 5 هزار میلیارد تومان بوده است.
الگوی مشترک بین پایه ها
در بخشی از نتایج به دست آمده در این بررسی، به الگوهای مشترک بین پایهها پرداخته شده است. اول اینکه «نرخهای مالیاتی و گستره پوشش مؤدیان یا کالاها و خدمات» همانطور که انتظار میرود، با افزایش همراه بوده و درآمد پایهها نیز بر این اساس افزایش پیدا میکند. از سویی هروقت بهجای تکیه به صلاحدید شخصی از «دادهها و سامانهها و فرآیندهای دیجیتال» کمک گرفته شده، درآمدها افزایش پیدا کرده است. در نهایت«تأثیر سیاستها با تأخیر» نیز الگوی مشترک دیگری بین پایهها بوده که نشان میدهد با اعمال یک سیاست، تأثیر آن نه بلافاصله، بلکه تازه بعد از چند سال بهطور کامل آشکار میشود.
الگوی روند کلان درآمدها
بررسی الگوی روند کلان درآمدها نیز بخشی از این گزارش را به خود اختصاص داده است. تا حدود سال 1393 مالیاتها بیشتر از فعالیتهای اقتصادی خود دولت گرفته میشد. همچنین، روند مجموع درآمدهای مالیاتی عمدتاً توسط مالیات بر درآمد شرکتهای دولتی تعیین میشده است. بنابراین، تا این سال، درآمدهای مالیاتی اصولاً چندان زیاد نبوده است. از نزدیکی سال 1393، مالیاتها بیشتر غیردولتی شدهاند؛ یعنی، به جای دولت، به فعالیتهای اقتصادی جامعه تکیه داده شده است. در این مقطع، روند درآمدها توسط دو پایه مالیات بر درآمد شرکتهای غیردولتی و مالیات بر ارزشافزوده مشخص شده است. از منظر بودجهریزی این نکته کلیدی است که باید متناسب با افزایش تأمین مالی دولت از فعالیتهای اقتصادی غیردولتی، گفتوگو دولت با مردم در رابطه با اولویتهای اختصاص بودجه و سهم بخشهای مختلف مصارف بودجه و پاسخگویی دستگاههای ارائهکننده خدمات دولتی به مردم نیز به فراخور افزایش مییافت تا پذیرش بیشتری در رابطه با مشارکت مردم برای تأمین مالی مخارج دولت ایجاد میشد.
چرا درآمدها کمابیش ثابت مانده است؟
پاسخ به سؤال مهمترین نکته این گزارش است. اول اینکه در بازه سالهای 1384 تا 1388 پنج درصد از ارزش نفت تولیدی بهعنوان مالیات شرکت ملی نفت لحاظ میشد. این موضوع باعث شد در همین سالها، مجموع درآمدهای مالیاتی افزایش پیدا کند. اگر این عامل را کنار بگذاریم، روند درآمد پایهها با شیب ملایمی صعودی میشود. دوم آنکه بعضی پایههای مالیاتی از قیمتگذاریهای دولتی تأثیر میپذیرند. مالیات بر واردات و ارزشافزوده آن به نرخ ارز مبنا وابستهاند. مالیات بر بنزین هم از قیمت آن متأثر است. با قیمتگذاری، شرکتهای دولتی هم زیانده میشوند و مالیات دریافتی از آنها هم کاهش مییابد. اگر این پایهها را از تحلیل کنار بگذاریم، روند مجموع درآمد بقیه پایهها کاملاً صعودی میشود.
سومین موضوع به معافیت شرکتها بر میگردد. در حوالی سال 1395 معافیتهای زیادی به شرکتها داده شد که مهمترین آنها معافیتهای مدتدار ماده (1۳۲) قانون مالیاتهای مستقیم بود. با این کار، در عرض چهار سال، درآمد مالیات بر شرکتهای غیردولتی - با فرض تولید ناخالص داخلی ثابت - به نصف کاهش پیدا کرد.
پیشنهادات بازوی پژوهشی مجلس
مرکز پژوهشهای مجلس در این گزارش سه پیشنهاد را مطرح کرده است. اول، پرهیز از قیمتگذاریهای نابجا است. علاوه بر تأثیرهای مستقیم، قیمتگذاری یک تأثیر درجه دو هم دارد و آن، از بین بردن درآمدهای مالیاتی است. بنابراین، بهجای حمایتهای قیمتی، دولت باید خانوارهای کم برخوردار را بهصورت هدفمند پوشش دهد. دوم احتیاط در طراحی معافیتها است. مجلس باید در تنظیم معافیتهای مالیاتی محتاط باشد؛ آنها را هدفمند طراحی کند و در این فرآیند، تأثیرهای اقتصادی هرکدام را بسنجد. در دهه، 1390 معافیتهایی وضع شدند که تأثیر آنها بر بودجه دولت همین امروز هم آشکار است. در سیاستهای کلی برنامه هفتم، تأمین بخش اصلی بودجه دولت با مالیات هدفگذاری شده است. در همین راستا، قانون برنامه هم تأکید میکند که در این سالها، معافیت جدیدی اضافه نشود و معافیتهای قبلی هم ساماندهی شوند. سوم، ادامه حرکت به سمت دادهمحوری و سامانهها است. با حرکت به سمت سامانههای اطلاعاتی، هم سازمان مالیاتی از مزایای آن بهرهمند میشود و هم مؤدیان. در شرایط فعلی، آمادهسازی بستر اجرایی قانون مالیات بر سوداگری و سفتهبازی گام اول است.