هیات عمومی دیوان عدالت اداری یک ابطال بخشنامه مصوب 1391/04/27 اداره کل امور کارکنان بانک مسکن با موضوع محروم کردن کارمندان دارای پرونده مفتوح در هیات‌های رسیدگی به تخلّفات اداری از دریافت وام را غیر قانونی اعلام کرد.
بر اساس گردشکار این پرونده، شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره /۴۵/۵۸ب مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان بانک مسکن را خواستار شده و در راستای تشریح خواسته اعلام کرده است که:
" با عنایت به مفاد بخشنامه مورد شکایت، امور کارکنان بانک مسکن در خصوص وضع مقرّرات تنبیهی برای آن بخش از کارمندان دارای پرونده مفتوح در هیات های رسیدگی به تخلّفات اداری اعم از بدوی و یا تجدیدنظر و یا کارکنان با وضعیت عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور شعب استان، مراتب محرومیت از دو گروه از مزایای اول، مزایای نقدی غیرمستمر (کلّیه پاداش ها) دوم، محرومیت از دریافت قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری را تصویب نموده که مقرره مذکور به شرح آتی شایسته نقض و ابطال توسط آن مرجع می باشد.
۱- عدم صلاحیت اداره کل امور کارکنان: با عنایت به این که صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان در مواد ۱، ۲ و ۴ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب ۱۳۷۲/۹/۷ به نحوی شفاف تعیین گردیده و این امر با تکیه بر قانون تنها در صلاحیت هیاتی به نام «هیات رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان» می باشد؛ لذا اداره کل امور کارکنان بانک مورد اشاره صلاحیتی برای وضع هرگونه تنبیه و یا مجازات و امثال آن با هدف تأدیب کارکنان را نخواهد داشت. این اقدام بانک مسکن در بخشنامه مذکور در فوق، صراحتاً به دلیل وضع مقرره خارج از صلاحیت ذاتی خویش شایسته نقض و ابطال از این حیث مستند بر اصول ۳۶، ۲۳ و ۱۷۰ قانون اساسی می باشد.
حتی در توضیح واژگانی بخشنامه این چنین تعریف شده است که بخشنامه عبارت است از عملیات کلی و یکنواختی که از طرف مقام اداری به مریوسین برای ارشاد به مدلول و طرز تطبیق قانون یا آیین‌نامه داده می‌شود و نباید مخالف قانون یا آیین‌نامه باشد که متأسفانه از این لحاظ نیز رعایت احترام به قانون نیز توجهی نشده است. در خصوص متن بخشنامه در خط ششم اشاره به تصویب هیات مدیره، نیز مطابق با ماده ۱۷ اساسنامه بانک مذکور هیچ اشاره ای بر اختیار هیات مدیره بر موضوع تصویب بخش نامه در خصوص کارکنان و یا مقرّرات تنبیهی برای ایشان متصوّر نبوده لذا مراتب معروض فوق علاوه بر خروج موضوعی از صلاحیت قانونی، دارای وصف ماده ۲۷۰ قانون لایحه اصلاحیه قانون تجارت نیز می باشد.
۲- عدم رعایت اصل تناسب جرم و مجازات: به دلالت قانونی بودن جُرم و مجازات و لزوم رعایت تناسب بین آنها و ضرورت ابتناء هر اقدامی در این خصوص در جدول مشروح در متن بخشنامه مورد اشاره برای مجازات های مقرّر و مندرج در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به تناسب هرکدام، در جدول ستون دوم و سوم محرومیّت های از سوی بانک تعبیه گردیده است. به طور مثال در صورت تعیین مجازات کسر از حقوق (بند ج ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری) توسط هیات رسیدگی به تخلّفات اداری، اداره کل مربوطه نیز مجازات محرومیت از یک دوره فوق العاده کارانه برای نیروهای ستادی و برای کارکنان شعب محرومیت سه ماهه طرح سود دهی شعب به علاوه محرومیت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری را اعمال خواهد نمود. با توجه به شرح اخیر این امر به منزله افراط در مجازات برای یک جُرم و از سوی دیگر نامتناسب بودن جُرم و مجازات است زیرا اولاً مطابق با تبصره ۴ ماده ۹ قانون یاد شده، هیات ها پس از رسیدگی به اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند، در صورت احراز تخلّف یا تخلّفات، در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازات های موضوع این قانون را اعمال خواهند نمود. این اشاره قانونگذار به صراحت و شایستگی نشان از این است که حتی در صورت احراز تخلّف توسط کارمند، اعمال تنها یکی از مجازات توسط مرجع رسیدگی ممکن خواهد بود. دوماً برای هر اقدامی علیه هر شخصی اعم از متخلّف و غیر آن، تنها از طرق قانونی و با اذن قانونگذار و توسط افراد معین و با کمیّت و کیفیّت مورد نظر قانونگذار قابل اعمال و اتکاء می باشد که با توجه به شرح بند یک در همین مرقومه چنین صلاحیتی برای اداره کل امور کارکنان برای وضع مجازات مازاد برای کارکنان، مورد پیش بینی قانونگذار نبوده است. النهایه مشروح موارد معنونه بخش نامه مذکور را شایسته نقض و ابطال میسازد، لذا خواهشمند است مطابق با قوانین موضوعه رسیدگی و دستور صدور رای شایسته را صادر فرمایید."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مخاطبین: مدیریت امور/ اداره کل/ مدیریت شعب/ شعبه
شماره سریال/ کد اداره کل /ب: /۴۵/۵۸ب تاریخ: ۱۳۹۱/۴/۲۷ شماره و عنوان بخش: ۲۶- آیین نامه ها و ضوابط پرسنلی صفحه: ۱ از ۲
موضوع: اعمال محرومیّت‌های ناشی از تخلّفات اداری
احتراماً با عنایت به لزوم بازنگری در اعمال محرومیّت‌های ناشی از تخلّفات اداری براساس مجازات های مندرج در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری و با ملحوظ نظر به این که در اعمال مجازات باید به قدر لازم اکتفا شود و در عین قاطعیّت، با دقّت و ظرافت به موضوعاتی همچون تناسب مجازات و جرم، مصلحت جامعه و عوامل تأدیب کننده و بازدارنده مجازات و شخصیت مجرم و وضع خاص مستخدم توجه نمود، لذا به منظور پیشگیری از وقوع جرم و عدم تکرار آن و همچنین اصلاح پذیری فرد متخلّف و جلوگیری از اشاعه عملکرد ایشان در بین سایر کارکنان بانک و با عنایت به مصوبه مورخ ۱۳۹۱/۴/۱۳ هیات مدیره محترم بانک، محرومیّت های داخلی ناشی از اعمال مجازات های اداری از تاریخ ۱۳۹۱/۱/۱ به شرح جدول ذیل اعمال می گردد:
ردیف – نوع مجازات – میزان محرومیّت از مزایای نقدی غیرمستمر (کلّیه پاداش ها) – عنوان محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری
۱- اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی – مشمولین این بند به منظور اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسیولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از پاداش ها و تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی گردند.
۲- توبیخ کتبی یا درج در پرونده استخدامی – در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم می گردند و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. – مشمولین این بند با اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسیولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی گردند.
۳- کسر حقوق – ۱. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. ۲. محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه – محرومیّت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری
۴ – انفصال موقّت – ۱. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. ۲- محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه – محرومیّت از در یک دوره تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری
۵ – تغییر محل جغرافیایی .
۶ – تنزّل مقام/ محرومیّت از پُست های حساس و مدیریتی .
۷ – تنزّل یک یا دو گروه.
۸ – بازنشستگی یا تقلیل یک یا دو گروه .
۹ – بازخرید خدمت، اخراج، انفصال دایم – با توجه به قطع رابطه استخدامی از دریافت کلّیه پاداش های مسدود شده محروم می گردند.
شایان ذکر است کلّیه کارکنانی که بر حسب اعلام هیات بدوی رسیدگی به تخلّفات اداری، دارای پرونده مطرح در هیات های رسیدگی کننده به تخلّفات اداری (بدوی، تجدید نظر، هیات هم عرض) و یا با توجه به عمومی بودن جُرم، دارای سابقه مفتوح در کلّیه مراجع قضایی می باشند و یا در مظان اتهاماتی مانند اختلاس، ارتشاء، اعتیاد به مواد مخدر و ... قرار دارند و بنا به دلایل مختلف مِن جمله عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور مدیریت های شعب قرار می گیرند، از دریافت کلّیه پاداش ها و تسهیلات کارمندی از قبیل تسهیلات مسکن، ودیعه اجاره مسکن، قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری و ... تا تعیین تکلیف نهایی و صدور رای قطعی محروم می گردند.
با صدور این بخشنامه کلّیه موارد مغایر با مفاد آن کأن لم یکن تلقّی می گردد و ضمناً ترتیبی اتّخاذ گردد مفاد بخشنامه مذکور به اطلاع کلّیه کارکنان رسانده شود. حُسن اجرای آن بر عهده مسیولین ذی ربط می باشد.- رییس اداره کل امور کارکنان بانک مسکن"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس اداره کل حقوقی بانک مسکن به موجب لایحه شماره ۲۶۸۱/۱۷/۶۹ مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۲ توضیح داده است که:
" بر خلاف ادعای شاکی که در دادخواست مطروحه بیان داشته بخشنامه شماره ۴۵/۵۸ [/۴۵/۵۸ب] مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان این بانک به عنوان مجازات مازاد وضع گردیده است، معروض می دارد:
بخشنامه موصوف خارج از تکلیف قانونی دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مندرج در ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص مزایای غیرمستمر کارکنان این بانک و فارغ از هرگونه مجازات ملاک عمل می باشد.
پیش از این احدی از کارکنان این بانک نسبت به طرح شکایت الزام به پرداخت غیرمستمر با استناد به بخشنامه مذکور اقدام نموده و در این راستا شعبه ۳۵ دیوان عدالت طی نامه شماره ۱۴۰۱۳۱۳۹۰۰۰۰۷۷۲۲۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۴/۵ با این استدلال که «پرداخت مزایا غیرمستمر جنبه انگیزشی داشته و تابعی از کارکرد مستخدم در حوزه کاری بوده و ازآیتم های پیش‌بینی شده در ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده، حکم به رد شکایت شاکی صادر نموده است.»
با عنایت به جمع مطالب فوق الذکر و با توجه به این که اولاً: پرداخت مزایای غیرمستمر از جمله پاداش و تسهیلات براساس عملکرد کارکنان دستگاه های اجرایی و در اختیار و اراده سازمان می باشد و ثانیاً، در هیچ یک از قوانین و مقرّرات مربوط تکلیف و الزامی بر عهده دستگاه اجرایی در خصوص پرداخت مزایای غیرمستمر مذکور نگردیده است، لذا رد دعوی شاکی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً محروم نمودن کارمندان از دریافت وام به لحاظ در مظان اتهام بودن یا دارا بودن پرونده مفتوح در محاکم و یا هیات‌های رسیدگی به تخلّفات اداری نوعی مجازات بوده و این در حالی است که براساس اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین مجازات از شیون قانونگذار است. ثانیاً در فرضی که هنوز اتهام ثابت نشده و تخلّفی احراز نگردیده، اعمال مجازات بر افراد خلاف اصل برائت است و با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۵۸/۴۵/ب مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان بانک مسکن خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری