نظام جمهوری اسلامي ايران به چند دليل حمايت از روستا و كشاورزی را در كانون توجه قرار داد: دليل نخست، وفاداري به شعار حمايت از مستضعفان بود. روستانشينان ايراني عموما تهيدست بوده و سطح معاش و درآمدشان كمتر از شهرنشينان است. حمايت از آنها كه البته هزينه سرسام‌آوري نياز نداشت.
دليل دوم حمايت جمهوري اسلامي ايران از كشاورزي اين بود كه در معادلات سياست خارجي بتواند كمترين وابستگي را به مواد غذايي داشته باشد و خودكفا شود. با اين همه، اما سياست‌هاي اقتصادي ايران به ويژه سياست‌هاي ارز به گونه‌يي بوده كه اين اتفاق نيفتاده است.
به گزارش ساعت 24، آمارهاي رسمي نشان مي‌دهد حجم واردات مواد غذايي از متوسط حدود ۵ميليون در برنامه اول توسعه (۱۳۷۳-۱۳۶۸) به ۱۹ميليون تن در برنامه پنجم (۱۳۹۴-۱۳۹۰) رسيده است. شايد بخشي از افزايش واردات به دليل رشد جمعيت باشد اما جمعيت ايران در سال ۹۴ نسبت به ۱۳۷۳ هرگز ۴برابر نشده است. مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارش مشروحي كه از تحولات نرخ ارز بر واردات مواد غذايي تهيه كرده است به نكات قابل توجهي اشاره كرده كه مي‌خوانيد:
تحولات ارزي و سياست حمايت تعرفه‌اي
با پايان يافتن جنگ تحميلي، برنامه اول توسعه با هدف بازسازي اقتصاد كشور شروع شد. ضرورت بازسازي اقتصاد كشور، هزينه‌هاي بودجه‌يي را به يك‌باره افزايش داد، به همراه اين تغيير، خروج اقتصاد از شرايط جنگ، گشايش نسبي فضاي تجاري، ظرفيت پايين توليدي و تب مصرف در كشور، فشارهاي درون‌زايي را در جهت افزايش نرخ ارز وارد نمود. با وجود اين به دليل نياز بالاي كشور به واردات كالاهاي سرمايه‌يي در بيشتر سال‌هاي برنامه اول، نرخ ارز به صورت دستوري كنترل شد. دولت در مواجهه با شكاف بين ارز رسمي و بازار در سال‌هاي پاياني برنامه اول نرخ ارز رسمي را از ۷۰ريال به ۱۷۵۰ريال افزايش داد (نرخ‌هاي بالاي تورم در سال‌هاي پاياني اين برنامه شروع شد).
با توجه به اينكه واردات بخش كشاورزي به طور عمده با ارز رسمي صورت مي‌گيرد، انحراف ارز در اين مطالعه از اختلاف بين نرخ ارز رسمي و حقيقي محاسبه شده است. انحراف منفي بيانگر اين است كه واردات كشاورزي با نرخ‌هاي ارز تضعيف‌شده، اتفاق افتاده است. در حالي كه انحراف مثبت نرخ ارز نشان‌دهنده حمايت از كشاورزي و واردات محصولات كشاورزي و مواد غذايي با ارز تقويت شده خواهد بود.
روند نرخ ارز رسمي و حقيقي در برنامه اول به زيان بخش كشاورزي تغيير كرد. تحولات ارزي برنامه اول توسعه از نگاه تئوريك نشان‌دهنده تشديد واردات كشاورزي است. اما نگاهي به ساختار حمايت مرزي در اين برنامه نشان مي‌دهد كه كل مواد غذايي و محصولات كشاورزي مشمول موانع غيرتعرفه‌يي (ممنوعيت ورود و مجوز وارداتي) بوده‌اند و ميانگين تعرفه آنها بيش از ۸۵درصد بوده است. ساختار كنترل‌شده واردات كشاورزي و مواد غذايي در برنامه اول، واردات بدون برنامه و كنترل نشده بخش غيردولتي را از مجاري مجاز سخت و غيرممكن و واردات كالاهاي اساسي با سهميه ارزي توسط دولت انجام مي‌گرفت. در طول اين برنامه به طور متوسط ۴.۸۵ميليون تن مواد غذايي و كشاورزي وارد كشور شد.
در برنامه اول تحولات ارزي به زيان بخش كشاورزي بود، اما اين بخش با اعمال گسترده موانع غيرتعرفه‌يي و سطح بالاي تعرفه‌ها حمايت شد.
فشارهاي وارده بر نرخ ارز، دولت را ناگزير كرد در سال پاياني برنامه اول توسعه، نرخ ارز رسمي را با افزايش ۲۵برابري از ۷۰ريال به ۱۷۵۵ريال افزايش دهد. با روند افزايشي در اين برنامه ميانگين نرخ ارز حقيقي به ۲۶۱۷ريال رسيد و انحراف ارزي در اين برنامه به ۷۸-درصد رسيد. در اين برنامه بازار غيررسمي ارز آزادي عمل بيشتري پيدا كرد و فضاي دونرخي ارز شكل گرفت. در كنار اين تحولات، ارز مورد نياز براي واردات كالاهاي كشاورزي همچنان با نرخ ارز رسمي تامين مي‌شد و رژيم ارزي براي توليد در بخش كشاورزي به نسبت برنامه اول زيان‌آورتر شد.
در كنار تحولات ارزي سطح كلي تعرفه محصولات كشاورزي و مواد غذايي در اين برنامه به كمتر از نصف كاهش يافت به گونه‌يي كه ميانگين ساده تعرفه‌ها در برنامه دوم به كمتر از ۴۲درصد كاهش يافت. كاهش همزمان تعرفه‌ها و افزايش انحراف ارزي نشانگر افزايش شديد واردات كالاهاي كشاورزي بود اما چنين تحول ارزي و تجاري‌اي در سايه موانع غيرتعرفه‌يي مورد توجه قرار نگرفت. ميانگين واردات مواد غذايي و كشاورزي در اين برنامه با رشد بيش از ۱۰۰درصدي نسبت به برنامه اول توسعه با 9.81ميليون تن افزايش يافت.
با وجود رشد ۲۵برابري نرخ ارز رسمي در پايان برنامه اول، كنترل‌هاي ارزي منجر به تغيير روندهاي ارزي به زيان بخش كشاورزي در برنامه دوم توسعه گرديد. در كنار تحولات ارزي، تعرفه‌هاي بخش كشاورزي نيز به زيان‌‌بخش با كاهش بيش از 2برابري روبه‌رو شد. در اين برنامه ساختار حمايتي بخش كشاورزي به‌شدت به موانع غيرتعرفه‌يي متكي شد. مي‌توان ادعا كرد اگر ساختار كنترلي موانع غيرتعرفه‌يي وجود نمي‌داشت واردات بخش كشاورزي در سايه تحولات ارزي و تعرفه‌يي در برنامه دوم توسعه به مراتب بيش از ۵۰درصد نسبت به برنامه قبل افزايش مي‌يافت.
در سال‌هاي ابتدايي برنامه سوم توسعه شكاف ارز رسمي و حقيقي ادامه يافت. در سال‌هاي مياني برنامه سوم توسعه (سال ۱۳۸۱) سياست ارز دونرخي به سياست تك‌نرخي تغيير يافت و نرخ ارز از ۱۷۵۵ريال به ۷۷۵۵ريال (بيش از ۴برابر) افزايش يافت و نظام مديريت شناورز ارزي پيگيري شد. اين تحولات ارزي باعث شد در سال‌هاي نيمه دوم برنامه سوم شكاف ارز حقيقي و رسمي به تدريج كم شده و ميانگين انحراف ارزي در اين برنامه به حدود ۳۶-درصد برسد.
جهت‌گيري خاص اين برنامه براي تعامل با اقتصاد جهاني، نگرش تجاري در كل كشور و بخش كشاورزي را دچار تغيير كرد. در ميانه‌هاي برنامه سوم (۱۳۸۱) ممنوعيت وارداتي حذف و تمام مجوزها در وزارت بازرگاني متمركز شد. در ادامه اصلاحات تجاري براي باز كردن فضاي تجاري كشور در سال ۱۳۸۲ اخذ مجوز به طور كلي حذف شد.
چنين تحولاتي در راستاي ماده (۱۱۵) قانون برنامه سوم توسعه اتفاق افتاد. اما با وجود تصريح روشن ماده (۱۱۵) مبني‌بر جايگزين كردن معادل تعرفه‌يي مناسب به جاي موانع غيرتعرفه‌يي حذف‌شده، تنها قسمت اول قانون (حذف موانع غيرتعرفه‌يي) اجرايي شد. در قبال حذف موانع غيرتعرفه‌يي تنها حدود ۸درصد به ميانگين تعرفه‌هاي كشاورزي افزوده شد و تعرفه اين محصولات از ۲۵درصد به بيش از ۳۲درصد رسيد. در واقع سنگ بناي ضعيف شدن ساختار حمايت مرزي بخش كشاورزي در سال‌هاي پاياني برنامه سوم گذاشته شد.
طي اين دوره تحولات تعرفه‌يي و غيرتعرفه‌يي در مجموع به زيان توليد در بخش كشاورزي تغيير كرد. درواقع موانع غيرتعرفه‌يي به عنوان عامل اصلي تحديد واردات و حمايت از توليد در بخش كشاورزي در سال‌هاي مياني اين برنامه حذف شدند. انتظار افزايش بسيار زياد واردات كشاورزي با چنين تحولي دور از ذهن نبود. در واقع آنچه مانع از ورود بسيار زياد مواد غذايي و محصولات كشاورزي شد، تحولات ارزي بود. يكسان‌سازي نرخ ارز، كاهش انحراف ارزي و عدم واردات كشاورزي با نرخ‌هاي ارزي تضعيف شده، افزايش واردات كشاورزي نسبت به برنامه قبل را در حد ۵درصد محدود كرد و متوسط واردات مواد غذايي و كشاورزي در اين برنامه به 10.34ميليون تن رسيد. چنين تغيير زيان‌آوري در ساختار تعرفه بخش در سايه تحولات ارزي مخفي ماند. اما گذر زمان، عدم چاره‌انديشي مشكل و جلوگيري از افزايش نرخ ارز با مديريت شناور نشان داد كه نظام موجود تعرفه كشاورزي بدون موانع غيرتعرفه‌يي در زير فشار تثبيت‌هاي مديريت‌شده ارزي قادر به حمايت از محصولات كشاورزي و مواد غذايي نيست.
سياست تك‌نرخي ارز در برنامه چهارم توسعه پيگيري شد و با توجه به افزايش درآمد ارزي و رشد درآمدهاي ارزي، نگراني از تحولات نرخ ارز كاهش يافت و نرخ ارز آزادي عمل بيشتري پيدا كرد. مجموعه تحولات ارزي متمايل به حمايت از بخش كشاورزي شد. ميانگين ارز حقيقي در اين برنامه ۸۰۷۸ريال و ارز بازار ۹۴۹۷ريال و ميانگين انحراف ارزي حدد ۱۹درصد بود.
در زمينه تحولات تجاري در بخش كشاورزي با تكرار ماده (۱۱۵) برنامه سوم در برنامه چهارم توسعه ماده (۳۳) عملا تغييري اساسي در جهت‌گيري‌هاي حمايت مرزي از بخش كشاورزي اتفاق نيفتاد. ميانگين ساده تعرفه محصولات كشاورزي و مواد غذايي در سال‌هاي اين برنامه حدود ۳۱درصد و موانع غيرتعرفه‌يي حذف شدند.
در غياب موانع غيرتعرفه‌يي واردات محصولات كشاورزي و مواد غذايي طي دوره ۱۳۸9- ۱۳۸4 با افزايش ۳۵درصدي نسبت به دوره قبل به حدود 13.97ميليون تن افزايش يافت. چنين تغييري در واردات كشاورزي در مقايسه با برنامه‌هاي قبلي به ويژه برنامه سوم توسعه جايگاه موانع غيرتعرفه‌يي در ساختار حمايتي بخش كشاورزي را نشان مي‌دهد. در شرايطي كه تحولات ارزي به نفع بخش كشاورزي در اين برنامه تغيير يافته بود، فقدان موانع غيرتعرفه‌يي منجر به افزايش واردات كشاورزي شد.
حساسيت‌ها و نگراني ناشي از رشد خيره‌كننده واردات كشاورزي و مواد غذايي به ويژه در سال‌هاي پاياني برنامه چهارم (واردات مواد غذايي و كشاورزي در سال ۱۳۸۹ به حدود ۱۸ميليون تن رسيد) در قوانين افزايش بهره‌وري (۱۳۸۹)، قانون تمركز، ۱۳۹۱ و قانون برنامه پنجم توسعه، نمود پيدا كرده است. براي قانونگذار مشخص شد ريشه مشكل واردات كشاورزي در سياست‌هاي تجاري و عدم هماهنگي آن با تصميم‌هاي توليدي نهفته است و تلاش شد تا با اعطاي اختيارات بيشتر به دستگاه توليدي (وزارت جهاد كشاورزي) بر واردات بدون برنامه غلبه شود.
در برنامه پنجم توسعه فشار تحريم‌هاي ظالمانه، كشور را دچار تنگناهاي شديد ارزي كرد. كمبودها و نگراني‌هاي ارزي بار ديگر نظام‌هاي دو و چندنرخي ارز را بر ساختار اقتصاد كشور تحميل كرد. كنترل‌هاي شديد ارزي براي غلبه بر تمايل بسيار بالاي ارز به افزايش، به همراه تورم بسيار بالاي كشور ناشي از سياست‌هاي اشتباه اقتصادي، شكاف نرخ ارز حقيقي (۲۸۲۱۶ريال) و رسمي (۲۰۳۹۲ريال) را افزايش داده و انحراف ارزي به ۱۶-درصد رسيد. تحولات ارزي ناشي از فشارهاي بيروني به زيان توليد در بخش كشاورزي در اين برنامه دچار تغيير شد. اين تحولات ارزي در كنار تحولات تجاري بخش كشاورزي به افزايش واردات كشاورزي و عبور از ركوردهاي وارداتي ۲۱ و ۲۲ميليون تني در سال ۱۳۹۱ و ۱۳۹۳ منجر شد. در برنامه پنجم توسعه تحولات ارزي و تجاري به زيان توليد در بخش كشاورزي تغيير يافته و ساختار حمايت از كشاورزي متزلزل شد. در نبود موانع غيرتعرفه‌يي و در شرايطي كه ساختار حمايت تعرفه‌يي هدفمند و موثري در بخش كشاورزي وجود نداشت، تحولات ارزي واردات كشاورزي را تشديد كرده است.
* تعادل