صنعت برق ایران با شکاف عمیق بین درآمدها و هزینه‌های تولید مواجه است، به‌طوری که انباشت بدهی‌های وزارت نیرو به تولیدکنندگان خصوصی، کاهش سرمایه‌گذاری در توسعه نیروگاه‌ها و ناترازی مداوم عرضه و تقاضا را به دنبال داشته است. این بحران، بویژه در فصول گرم، منجر به اجرای سیاست‌های «مدیریت مصرف» و خاموشی‌های تحمیلی بر صنایع انرژی‌بر شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با بررسی تأثیر اصلاح تعرفه‌گذاری برق صنایع طی سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴، عنوان کرده که این سیاست هرچند گامی ضروری برای بهبود اقتصاد برق بوده، اما نیازمند بازنگری در شاخص‌ها و مکانیزم‌های تعیین قیمت است تا همزمان عدالت بین صنایع و پایداری تأمین انرژی را تضمین کند.
بروز سه بحران در صنعت برق
مصرف برق طی یک دهه اخیر رشد متوسط 5 درصدی را تجربه کرده و در سال 1402 به 333 میلیون مگاوات ساعت رسیده است. در این میان بخش صنعت، بزرگ‌ترین مصرف‌کننده برق در کشور بوده و سالی 5.5 درصد، مصرف این بخش رشد می‌کند. با اینکه از سال 1390 تا 1402 تعداد مشترکان برق صنعتی سالی 4 درصد افزایش پیدا کرده است.
به طور مثال برای تولید یک واحد کالا به قیمت ثابت سال ۱۳۹۵ در سال 1399 نسبت به سال 1390 حدود 87 درصد برق بیشتری مصرف شده که نشان‌دهنده تمرکز بر توسعه صنایع با شدت مصرف برق بالا یا افزایش هدررفت برق در این بخش طی این سال‌هاست.
با اصلاحاتی که در نظام تعرفه‌گذاری برق ذیل قوانین بودجه کشور در سال‌های1400 و 1401 و همچنین ماده 3 قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق انجام شد، روند صعودی این شاخص، متوقف و روند کاهشی آغاز شد که به نظر می‌رسد یکی از دلایل این مسأله، اصلاحات تعرفه‌های برق باشد.
از دیدگاه نویسندگان این گزارش، شکاف فزاینده بین قیمت تمام‌شده و قیمت تکلیفی برق، هسته اصلی مشکلات این صنعت است. چرا که به‌طور متوسط، تعرفه‌های برق طی دو دهه گذشته، تنها ۶۰ درصد ارزش واقعی خود را حفظ کرده‌اند.
این اتفاق منجر به بروز سه بحران بزرگ در صنعت برق شده است: اول اینکه، نبود مکانیزم درست قیمت‌گذاری موجب شده تا بدهی وزارت نیرو به تولیدکنندگان خصوصی به سطح بی‌سابقه‌ای برسد. دوم، انگیزه سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های جدید (به‌ویژه سیکل ترکیبی و تجدیدپذیر) کاهش یابد. و دست آخر اینکه، شدت مصرف انرژی در بخش صنعت بین سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹ حدود ۸۷ درصد افزایش پیدا کند؛ اتفاقی که نشان‌دهنده توسعه صنایع پرمصرف بدون توجه به بهره‌وری انرژی است.
اصلاحات قانونی
همان‌طور که گفته شد، قوانین بودجه ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ و سپس قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق (۱۴۰۱)، محور اصلی تغییرات بودند. مرکز پژوهش‌ها می‌گوید با این قوانین، نوآوری‌هایی نیز در سطح صنعت برق رخ داده است. از جمله اینکه، تعیین تعرفه صنایع بر مبنای متوسط نرخ قراردادهای تبدیل انرژی (ECA) به اضافه هزینه سوخت و انتقال انجام و صنایع به گروه‌های مختلف (فولاد، مس، پتروشیمی، سیمان و...) با ضرایب تعدیل خاص تفکیک شده است. در این اصلاحات همچنین بر سه شاخص برای تعیین عادلانه‌تر تعرفه‌ها تأکید شده است: سهم درآمدهای صادراتی، شدت مصرف انرژی و سهم هزینه برق در قیمت تمام‌شده محصولات.
بازوی پژوهشی قوه مقننه اضافه می‌کند که اصلاح تعرفه‌های برق صنایع، دستاوردهایی داشته است. چنانکه درآمدهای شرکت توانیر از 16.2 هزار میلیارد تومان در سال 1400 به 53.5 هزار میلیارد تومان در سال 1402 افزایش پیدا کرده است. این یعنی بیش از 230 درصد رشد درآمد برای رگولاتوری صنعت برق فقط در دو سال!
از طرف دیگر، اصلاح تعرفه‌ها موجب شد تا رشد شاخص شدت مصرف برق صنعت پس از دو دهه افزایشی بودن، بالاخره در سال 1402 کاهشی شده و توان مالی صنعت برق برای نوسازی شبکه‌های فرسوده نیز بالا رفت.
چالش‌های باقی‌مانده
با این حال مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که صنایع در کشور از نظر اهمیت یکسان نیستند و در تعیین تعرفه برق باید به نقش صنایع در زنجیره‌های اقتصادی کشور توجه ویژه‌ای شود. به طور مثال، صنایع سیمان و فلزات اساسی سهم صادراتی مشابهی دارند، اما تعرفه برق برای فلزات اساسی چندین برابر سیمان است، درحالی که شدت مصرف برق سیمان دو برابر است.
نویسندگان این گزارش می‌گویند، تعرفه‌های انرژی می‌تواند یکی از ابزارهای دولت برای جهت‌دهی به سمت استراتژی توسعه صنعتی مطلوب باشد. در حالی که هم‌اکنون تمایزی بین صنایع حیاتی (مثل فولاد) و سایرین در تعرفه‌گذاری وجود ندارد. این موضوع به بار مالی نامتوازن منجر شده است. به طور مثال برخی صنایع انرژی‌بر (مانند آلومینیوم) تا ۱۰درصد هزینه‌های خود را صرف برق می‌کنند.
پیشنهادهای سیاستی برای بهبود نظام تعرفه‌گذاری
در این گزارش برای تبدیل تعرفه‌گذاری به ابزاری کارآمد در توسعه صنعتی، چهار راهکار کلیدی پیشنهاد شده است: اول، ارائه فرمول پیش‌بینی‌پذیر برای تعرفه برق صنایع است. در این پیشنهاد وزارت نیرو باید تعرفه‌ها را بر مبنای وزن‌دهی منطقی به شاخص‌های قانونی محاسبه کند.
پیشنهاد دوم، در نظر گرفتن شاخص «تأثیر صنایع بر زنجیره‌های تأمین راهبردی و اقتصادی کشور» برای تعیین تعرفه است. پیش‌نیاز این کار، تدوین سیاست‌های صنعتی منسجم برای کشور است.
پیشنهاد سوم، تأمین برق صنایع از طریق بازارهای غیرمتمرکز و بازتوزیع یارانه در پایان زنجیره است که با توسعه معاملات برق در بلندمدت از طریق قراردادهای دوجانبه و بورس انرژی قابل اجراست.
پیشنهاد چهارم نیز راه‌اندازی بازار گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی است که دو وزارت نیرو و نفت با نظارت بر تأمین منابع حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی و تأسیس سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی در میان‌مدت قادر به انجام آن هستند. موفقیت پایدار این سیاست مستلزم سه تحول است: جایگزینی رویکرد سلیقه‌ای با فرمول‌های شفاف مبتنی بر داده، تبدیل تعرفه‌گذاری به ابزاری برای حمایت هدفمند از صنایع مادر و تلفیق راهکارهای قیمتی (تعرفه) و غیرقیمتی (گواهی صرفه‌جویی). بدون این اصلاحات، خطر بازگشت به چرخه معیوب «بدهی صنعت برق - کمبود سرمایه‌گذاری و ناترازی انرژی صنایع» دور از انتظار نخواهد بود.